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Stiftung Wissenschaft und Politik
Aktualisiert: vor 14 Stunden 16 Minuten

EU-Migrationspolitik: Partnerschaften statt Visahebel

7. Februar 2023 - 12:16

In dieser Woche kommen die EU-Staats- und Regierungschefs zu einem außerordentlichen Gipfel in Brüssel zusammen. Ein Anlass sind die wieder steigenden Flüchtlingszahlen über das Mittelmeer und die Balkanstaaten. Zugleich werden die Kapazitäten für die Aufnahme von Flüchtlingen durch den russischen Angriffskrieg weiterhin stark in Anspruch genommen. Aber auch innenpolitische Veränderungen in mehreren EU-Mitgliedsstaaten haben dazu geführt, dass Forderungen nach mehr Abschiebungen von nicht Schutzbedürftigen nun ganz oben auf der Agenda stehen.

In den vergangenen Jahren ist die Zahl der Rückkehrer aus der EU in ihre Heimatländer deutlich gesunken. Als zentrales Problem gilt die fehlende Bereitschaft der Herkunftsländer, ihre Staatsbürgerinnen und -bürger zurückzunehmen. Deshalb hat die EU bereits 2019 den sogenannten Visahebel eingeführt. Danach soll die EU-Kommission regelmäßig die Kooperationsbereitschaft der Herkunftsländer bei der Rückübernahme überprüfen. Ist sie der Auffassung, dass ein Land nicht in ausreichendem Maße kooperiert, kann sie dem Rat der Innenminister vorschlagen, die legale Einreise aus dem betreffenden Land zu erschweren, beispielsweise durch höhere Visumgebühren, Verlängerung der Bearbeitungszeit oder Verkürzung der Gültigkeitsdauer. Die Verschärfungen sollen auch die Eliten des Herkunftslandes zu spüren bekommen.

 

Das Problem mit dem Visahebel

Dieser Ansatz geht auf informelle Praktiken einiger EU-Staaten zurück. So hatte Frankreich 2021 die Visavergabe gegenüber Maghreb-Staaten zeitweise eingeschränkt. Da jedoch Schengen-Visa nach gemeinsamen Kriterien vergeben werden sollen, ist ein solcher Alleingang problematisch. Auf EU-Ebene wurde der Visahebel bislang nur zurückhaltend eingesetzt. Einige Monate vor Frankreichs Maßnahmen hatte die EU-Kommission vorgeschlagen, Visabeschränkungen gegen Bangladesch, Gambia und Irak einzuleiten. Der EU-Innenministerrat beschloss diese dann aber nur für Gambia. Unter anderem wurde die Bearbeitungszeit für Visa auf 45 Tage verdreifacht und die Visumsgebühr auf 120 Euro verdoppelt.

Es ist kein Zufall, dass der Visahebel zunächst nur bei einem kleinen Land wie Gambia angewendet wurde. In anderen Fällen sind die EU und ihre Mitgliedstaaten oft in einer weit schwächeren Verhandlungsposition und auf andere Formen der Zusammenarbeit angewiesen. So musste 2021 der Irak eingebunden werden, um die zynische Politik des belarussischen Machthabers Alexander Lukaschenko zu stoppen, der Schutzsuchende – vorrangig Kurden aus dem Nordirak – nach Belarus eingeladen hatte, um sie dann an die EU-Außengrenze zu treiben. Spanien wiederum vollzog kürzlich eine außenpolitische Wende und erkennt nun die umstrittene Herrschaft Marokkos über die Westsahara an, damit weniger irreguläre Zuwanderer auf spanisches Gebiet gelangen. Und Italien zieht alle Register, um die migrations- und energiepolitische Zusammenarbeit mit Libyen auszubauen.

Umfassende Migrationspartnerschaften als Alternative

Meistens sitzt die EU bei der Migrationssteuerung eben nicht am längeren Hebel. Deshalb sollte sie vorrangig an den Interessen der Herkunftsländer ansetzen. Hierzu gehören vor allem Migrationspartnerschaften. Der Vorschlag ist zwar nicht neu. Allerdings fokussieren sich alle dazugehörigen Vorschläge der EU-Kommission seit 2007 auf die Reduzierung irregulärer Wanderung. Entwicklungspolitische Aspekte kommen zu kurz, und die bisherigen Partnerschaften enthalten kaum Angebote zur Förderung geregelter Migration und Mobilität. Ohnehin setzten sich die EU-Staaten nicht wirklich für die Umsetzung der Partnerschaften ein.

Eine gemeinsame europäische Linie, die nicht nur auf Abschottung setzt, bleibt aber sinnvoll und notwendig. So hat die große Fluchtbewegung aus der Ukraine die Mitgliedstaaten zwar in unterschiedlicher Art und ungleichem Umfang betroffen. Sie konnte aber durch die Entscheidung für einen einheitlichen und schnellen Schutzstatus bisher bewältigt werden. Alle Erfahrungen seit 2016 zeigen, dass der nationale Überbietungswettbewerb an Härte nicht weiterführt, denn der Wiederanstieg der Zuwanderung von Schutzsuchenden über das Mittelmeer und dem westlichen Balkan ist primär durch Konflikt- und Notlagen wie in Afghanistan geprägt. In solche Länder kann aus rechtlichen und praktischen Gründen ohnehin nicht zurückgeführt werden. Zudem spüren alle EU-Staaten den Arbeitskräftemangel, der eine andere Einwanderungspolitik verlangt.

Der Europäische Rat wird leider nicht von dieser Einsicht geleitet. Zu erwarten ist, dass die Regierungschefs mehr Rückführungen und die Nutzung von Druckmitteln wie dem Visahebel priorisieren. Dies wird in der Praxis kaum weiterführen. Stattdessen sollten Alternativen vorangetrieben werden, eventuell in kleineren Koalitionen von Mitgliedstaaten. Am Anfang sollte der systematische Austausch mit den Herkunftsländern über ihre Interessen stehen. Dann könnten passende migrationspolitische Instrumente ausgewählt werden, zum Beispiel Ausbildungsprojekte, Hilfen für den Verwaltungs- und Kapazitätsaufbau, eine Rückkehrunterstützung und Reintegrationsmaßnahmen. Vor allem müssen Möglichkeiten für die legale Ausbildungs- und Arbeitsmigration endlich über das Stadium von Pilotprojekten hinausgehen.

Solche Abkommen müssen nicht zwingend EU-Abkommen sein; sie könnten auch bilateral geschlossen werden. Den Rahmen könnte jeweils eine Absichtserklärung bilden, in der Elemente mit bindendem Rechtscharakter aufgeführt werden – etwa ein Rückübernahme-Übereinkommen sowie Abkommen über Praktika und Arbeitsmigration. Möglich wären aber auch zusätzliche und eventuell von einzelnen Ressorts finanzierte Vorhaben wie Grenzsicherung, Reintegrationsprogramme, Kapazitätsaufbau und Ausbildungsprogramme vor Ort. Die Abkommen müssten regelmäßig überprüft werden.

Natürlich können auch solche Migrationspartnerschaften nicht alle Probleme lösen, aber sie verbessern die Zusammenarbeit und tragen zu einer auch menschlich korrekten Rückkehrpolitik bei –  vor allem wenn Reintegrationsprojekte fester Bestandteil sind. Die Erfahrungen der Schweiz mit ihren bisherigen acht Migrationspartnerschaften zeigen, dass solche Ansätze funktionieren können. Und die Chancen für solche zukunftsweisenden Ansätze sind in Deutschland kürzlich deutlich gestiegen. Seit Anfang Februar hat die Bundesregierung einen Sonderbevollmächtigten für Migrationsabkommen – ein Amt, dass es bislang nicht gab.

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Israels Demokratie gefährdet

3. Februar 2023 - 13:54
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Waffenlieferungen an die Ukraine

2. Februar 2023 - 16:29

Deutschland unterstütze die Ukraine durch Waffenlieferungen bei der Ausübung ihres individuellen Rechts auf Selbstverteidigung gegen den von Russland geführten völkerrechtswidrigen Angriffskrieg, werde dadurch aber nicht zur Kriegspartei. So lautet die Position der Bundesregierung. In völkerrechtlicher Hinsicht stellt sich jedoch die Frage, wann das Unterstützen in einem bewaffneten Konflikt in eine indirekte Gewaltanwendung umschlägt. Dann müsste nämlich das kollektive Selbst­verteidigungsrecht in Anspruch genommen werden. Und man könnte sich kaum mehr darauf berufen, nicht Konfliktpartei zu sein. Doch das ius contra bellum und das huma­nitäre Völkerrecht geben keine eindeutigen Antworten darauf, wann die betreffenden Schwellen überschritten sind.

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Nach der Präsidentenwahl: Tschechien mit einer einheitlichen Stimme

2. Februar 2023 - 14:27

Die tschechischen Präsidentschaftswahlen brachten am 28. Januar ein eindeutiges Votum: In der Stichwahl setzte sich der pensionierte Nato-General Petr Pavel mit mehr als 58 Prozent der Stimmen gegen den populistischen Ex-Regierungschef Andrej Babiš durch. Dass dieser derart klar unterlag, hat viel mit dem effektiven Wahlkampf des Pavel-Lagers zu tun, noch mehr aber mit den Fehlern Babišs.

Das Pavel-Team machte die Abstimmung zu einer Richtungsentscheidung über die Innen- und Außenpolitik des Landes. Dabei zeichnete es den umstrittenen Milliardär Babiš mit Blick auf seine Geschäftsinteressen und ambivalenten Äußerungen zu Tschechiens Rolle in der Nato in dunklen Farben. Die unterlegene Präsidentschaftskandidatin Danuše Nerudová, die Pavel nach ihrem Ausscheiden unterstützte, sprach vom »Bösen«, das Babiš repräsentiere. Mit derlei Zuschreibungen zeichnete das Pavel-Lager ein eigenes Bild von Gut und Böse, in dem es Pavel als Verfechter der Kräfte des Guten präsentierte – und als Garant dafür, Babiš, dem Exponenten allen Übels, den Weg auf die Prager Burg zu versperren. Mit diesem Manichäismus gelang es, zahlreiche Menschen an die Wahlurnen zu bringen – auch solche, die aufgrund seiner früheren Mitgliedschaft in der kommunistischen Partei Vorbehalte gegen Pavel hatten.

Babiš schürte Angst vor dem Krieg

Zur Niederlage Babišs trugen auch dessen eigene Ausrutscher und Irrtümer bei. Hatte sich der ANO-Vorsitzende zunächst versöhnlich und als Korrektiv gegenüber einer angeblich »unsozialen« Politik der Regierung präsentiert, ging er unmittelbar nach der ersten Runde der Präsidentschaftswahlen in die Offensive und zeigte dabei seine dunkle Seite. So verglich er Pavel mit dem russischen Präsidenten Wladimir Putin, da der frühere General wie jener einst eine nachrichtendienstliche Schulung durchlaufen habe. Zudem setzte Babiš auf das Thema »Krieg und Frieden«. Als früherer Soldat werde Pavel das Land in den Krieg Russlands gegen die Ukraine hineinziehen. Er, Babiš, hingegen werde selbst im Beistandsfall nach dem Nato-Vertrag keine Soldaten in Nato-Länder schicken. Bei letzter Äußerung ruderte er später zwar zurück. Dennoch dürfte er seinem Kontrahenten damit zahlreiche Wählerstimmen eingebracht haben. Der ehemalige Regierungschef verengte sich inhaltlich auf das Thema Frieden, spielte es dilettantisch und vernachlässigte sein Image als sozialer »Kümmerer«.

Das Wahlresultat stärkt die Mitte-Rechts-Regierung von Ministerpräsident Petr Fiala. Mit Babiš als Sieger, hätte die Regierungskoalition mit einem Unruheherd auf der Prager Burg zurechtkommen müssen. Das Staatsoberhaupt wäre weiterhin der starke Mann der größten Oppositionspartei gewesen und hätte alles dafür getan, dass die ANO-Partei bei der nächsten Parlamentswahl eine möglichst günstige Ausgangsposition bekommen hätte. Mit Pavel, den die liberalkonservativen Parteien des Regierungslagers unterstützt haben, wird die Exekutive hingegen einen wohlwollenden Schirmherrn haben, der bei wichtigen Umbauprozessen wie etwa in der Klima- oder Energiepolitik für Verständnis werben kann. Voraussetzung ist, dass er eine nötige Distanz zum Regierungslager wahrt, das seine Kandidatur explizit oder indirekt befürwortet hatte. Der Staatspräsident hat im politischen System Tschechiens zwar nur begrenzte Zuständigkeiten. Doch der bisherige Amtsinhaber demonstrierte, dass durch extensive Kompetenzinterpretationen, die Nutzung bestehender Befugnisse oder gezielte Kommentare auch von dieser Position aus spürbare Akzente gesetzt werden können.

Klare Orientierung nach Westen

Nach außen wird Pavel den proatlantischen, Russland-kritischen und EU-freundlichen Kurs der Regierung aktiv flankieren. Er ließ in den vergangenen Wochen keinen Zweifel daran, dass er – wie Premier Fiala und sein Kabinett – für eine klare Westorientierung seines Landes steht und auch in Sachen Krieg die Linie der Solidarität mit der Ukraine gutheißt. Tschechien kann somit nach außen unisono auftreten. Versuche, von der Prager Burg aus zumindest in Ansätzen eine »alternative Außenpolitik« zu organisieren, wie dies in der Ära des ehemaligen Präsidenten Miloš Zeman gegenüber Russland bis zum 24. Februar und China der Fall war, gehören der Vergangenheit an.

In Mitteleuropa wird Pavel die Sonderbeziehungen zur Slowakei vertiefen wollen – seine Amtskollegin Zuzana Čaputová zeigte sich als Überraschungsgast auf der Wahlparty Pavels, um diesem zu gratulieren. Sein Ansinnen, nach der traditionell ersten Auslandsreise in die Slowakei das Nachbarland Polen zu besuchen, kann als Antwort auf Babišs Spiel mit der Nato-Bündnisverpflichtung gewertet werden, unterstreicht aber auch die engen sicherheitspolitischen Bande zwischen Prag und Warschau. Auch wenn sie ihm zufolge an Inhalt verloren hat, wird Pavel sicherlich auch an Gipfeln der Visegrád-Gruppe teilnehmen. Doch ähnlich wie die tschechische Regierung wird er eher eine vielschichtige Mitteleuropapolitik inklusive anderer Staaten der Region betreiben. Dazu gehört auch ein wohl eher zurückhaltend-korrektes Verhältnis zu Ungarn – zu dessen Regierungschef Viktor Orbán Andrej Babiš eine enge Bindung hegt. 

Das neue Staatsoberhaupt ist zwar kein zentraler, aber doch symbolisch bedeutsamer Akteur, der das gutfunktionierende deutsch-tschechische Beziehungsgeflecht komplettiert –und sich künftig auch als zusätzlicher Gesprächspartner anbietet. Jenseits der großen bilateralen Themen wie der Sicherheitspolitik, Europapolitik und Wirtschafts- oder Energiekooperation gilt es im Kontakt mit Pavel auch strategische Fragen etwa im Verhältnis zu China anzusprechen. Pavels Telefonat mit der taiwanesischen Präsidentin Tsai Ing-wen am Montag nach der Wahl zeigt, dass er, wie auch bedeutsame Strömungen im Regierungslager, für eine wertegebundene Außenpolitik steht.

Während Tschechien in seiner EU-Ratspräsidentschaft im vergangenen Halbjahr ein wirkungsvoller Vermittler in Europa war, fehlt es dem Land im Inneren bisher an Brokern des Zusammenhalts. Der neue Präsident könnte diese Rolle übernehmen, wenn es ihm gelingt, die polarisierte Gesellschaft – das »leidende Tschechien« Andrej Babišs und das »optimistische Tschechien« in seiner Anhängerschaft – zusammenführen.

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Szenarien für ein klimaneutrales Deutschland

2. Februar 2023 - 13:46
Technologieumbau, Verbrauchsreduktion und Kohlenstoffmanagement
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Wie weiter in der EU-Asyl- und Migrationspolitik?

2. Februar 2023 - 11:10
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Germany’s Fragile Leadership Role in European Air Defence

2. Februar 2023 - 1:00

With the European Sky Shield Initiative (ESSI), Germany has made its claim as the leader in European air defence. Taking a joint approach to defence is a good step for­ward, but difficult to implement. Important European partners, above all France and Italy, are currently unwilling to follow Germany’s lead. The lack of political unity shows that Germany’s proposal does not take European security interests sufficiently into account, has failed to convince partners, and leaves many questions unanswered on the strategic, military, industrial, and economic levels. If the ESSI is to noticeably improve Europe’s air defence protection, Berlin must provide answers about strategic balance, the development of the European defence industry, and militarily effective solutions. The acquisition of individual military capabilities will not produce a Euro­pean Sky Shield.

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Drei Jahre Brexit: Eine Zwischenbilanz

1. Februar 2023 - 16:22
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Klimaverhandlungen im Zeichen multipler Krisen

31. Januar 2023 - 17:00

Die 27. Vertragsstaatenkonferenz (COP 27) der UN-Klimarahmenkonvention im ägyp­tischen Scharm El-Scheich stand im Zeichen multipler Krisen und angeschlagenen Vertrauens der Entwicklungsländer in den multilateralen Prozess. Trotz allem ist es aber gelungen, beim kritischen Thema Schäden und Verluste (Loss and Damage) eine Einigung zu erzielen, auch wenn viele zentrale Aspekte noch zu klären sind. Bei der Emissionsreduzierung droht sich die aktuelle Glaubwürdigkeitskrise noch zu ver­schärfen, nicht nur weil sich nach dem Angriff Russlands auf die Ukraine politische Prioritäten offenkundig verschoben haben. Für die internationale Klimakooperation der nächsten Jahre wird es entscheidend sein, vereinbarte Zusagen und Prozesse ein­zuhalten und diplomatisches Fingerspitzengefühl im Umgang mit Partnerländern zu zeigen.

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Frankreichs Atomwaffen und Europa

30. Januar 2023 - 15:55

Ein französischer Nuklearschirm für Europa als Ersatz für die US-Nukleargarantie stände vor großen politischen und militärisch-technischen Herausforderungen. Dennoch wäre es aufgrund der wachsenden Unsicherheit in Europa und Asien sinn­voll, wenn die Bundesregierung sich mit Szenarien und Optionen aus­einandersetzte, die über die heutige Abschreckungsarchitektur hinausgehen. Denkbar wäre vor allem, dass Frankreich eine sichtbarere ergänzende Rolle zur erweiterten nuklearen Abschreckung der USA übernähme. Dies könnte unterschiedliche Formen annehmen, von gestärkten Konsultationen bis hin zu gemeinsamen Nuklearübungen. Auch wenn solche Schritte zurzeit unwahrscheinlich sind, schei­nen sich die Interessen der USA und der Europäer in einer Weise anzunähern, die eine besser abgestimmte west­liche Abschreckungspolitik ermöglichen könnte.

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Geopolitik im Ostseeraum

30. Januar 2023 - 14:00

Aufgrund seiner strategischen Weite und der Möglichkeiten zu verdecktem Agieren ist der maritime Raum zum wichtigsten Schauplatz globaler Großmachtrivalität gewor­den. Im Schatten dieser Auseinandersetzung und des russischen Angriffskrieges in der Ukraine ist die Ostsee in den Fokus geopolitischer Interessen und Konflikte gera­ten. Ausdruck dessen sind vermehrt auftretende hybride Aktivitäten, von Sabo­tageakten bis hin zum Einsatz unbekannter Drohnen. Vor allem den westlichen Staaten des Ostseeraums führt all dies ihre Abhängigkeit von fossilen Ressourcen, kritischer maritimer Infrastruktur und sicheren Handelswegen vor Augen. Als Antwort auf den Krieg in der Ukraine und russische Marineaktivitäten in der Ostsee haben Anrainerstaaten ihre Militärs in erhöhte Bereitschaft versetzt. Inmitten dieser krisenhaften Lage verharren Nato-Verbündete und zukünftige Alliierte in einem überflüssigen Streit über Kräftedispositive, neue Strukturen und Führungsrollen. Von der deutschen »Zeitenwende« ist daher im Ostseeraum kaum etwas zu spüren.

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Deutsche Cybersicherheit in Europa

30. Januar 2023 - 9:12
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