Neue geostrategische Herausforderungen
Anforderungen an eine Reform des UN Systems
ein Überblick von Annekathrin Linck (SID)
Mit der Erweiterung der BRICS-Staaten kündigt sich ein neues Gegengewicht zu den bisherigen Machtallianzen des Westens wie der G7 an. Der Globale Süden lässt sich nicht mehr den verschiedenen Machtblöcken (Ost – West, BRICS – G7) zuordnen, sondern verfolgt eigene Strategien, die eine stärkere Autonomie der Länder gegenüber den globalen Playern von China und den USA, Russland und der EU gewährleisten sollen. Für viele Länder des globalen Südens waren die Erfahrungen der Unterstützung durch die jeweiligen Global Player des Westens (alte koloniale Mächte oder auch die USA) durchmischt und oftmals negativ durch deren politische und finanziell Einflussnahmen. Alternative Allianzen und Unterstützung durch neue Global Player, wie z.B. China, werden zunehmend attraktiver. In Zeiten neuer Konflikte und alter ungelöster Krisen, und im Rahmen von globalen Machtverschiebungen und -konstellationen, bevorzugen viele Länder des Südens einen unabhängigeren Weg, der ihnen bei der Verfolgung ihrer Interessen eine größere politische Flexibilität ermöglicht.[1]
Die Gründung der Vereinten Nationen schuf in den Nachkriegsära einen Rahmen, der sowohl die Vertretung aller Staaten in der Generalversammlung ermöglichte, aber gleichzeitig auch die Kontrolle der verbliebenen Groß- und Siegermächte des Zweiten Weltkrieges durch ihre ständige Vertretung und Veto im Weltsicherheitsrat sicherstellte. Gleichzeitig wurde aber auch ein internationales Regelwerk geschaffen und die Institutionalisierung internationaler Politik durch Normen wie die Menschenrechte und Ziele wie die Nachhaltigkeit sichergestellt. Durch die Verschiebung von Machtkonstellationen findet eine zunehmende Fragmentierung und Schwächung der internationalen Institutionen statt und macht eine Reform ihrer Strukturen und strategischen Ausrichtungen unumgänglich.[2]
Die Debatte um Reformen der Entwicklungsfinanzierung
Im Rahmen von verschiedenen sich teilweise überlappenden Krisen (Finanzkrise, Pandemie, Klimakrise etc.) in den letzten Jahren entstand ein erhöhter Finanzbedarf zur Bewältigung dieser globalen Herausforderungen. Dabei waren und sind die Entwicklungsländer von einer nachhaltigen Entwicklungsfinanzierung weitgehendst abgeschnitten. Sie verschulden sich immer mehr. Im Jahre 2020 stieg die globale Verschuldung weiter an und war höher, als je ein Jahr zuvor und blieb auch hoch im Jahr 2021 (bis zu 65% des Bruttoinlandsprodukts).
Diese Tendenz wird sich in den nächsten Jahren fortsetzen und kann sogar noch weiter ansteigen (bis zu 75% des BIP).[3] Die Situation wird noch erschwert durch steigende Zinsen und Inflation. Insgesamt sind 136 von 152 untersuchten Staaten im Globalen Süden stark verschuldet, davon befinden sich 40 Staaten in einer besonders kritischen Schuldensituation.[4] Hoch verschuldete Länder sind immer weniger in der Lage die multiplen Krisensituationen zu managen. Gleichzeitig ist eine Reihe verschuldeter Länder ohnehin schon gezwungen staatliche Leistungen zu kürzen. Schon in den achtziger Jahren gab es eine Verschuldungskrise, da weniger entwickelte Staaten die Auswirkungen von hohen Schulden, der Preisbeschleunigung und einer schwachen Finanzposition zu spüren bekamen. In den 1970er-Jahren wurde Lateinamerika noch mit billigen Krediten überschwemmt. Doch bereits in den 1980er-Jahren erfasste eine Schuldenkrise den Kontinent. Die Folge war die Einstellung des Schuldendienstes gegenüber ausländischen Gläubigern. Viele der verschuldeten Länder suchten Hilfe beim Internationalen Währungsfonds, doch die Kredite mit den vielen Auflagen, wie u.a. die Reduzierung von Staatsausgaben, Abbau von Zöllen etc. führten nicht zu den gewünschten Erfolgen. Die Wirtschaft stabilisierte sich nur langsam und es erfolgte eine Zunahme der Armut. [5]
In den Entwicklungsländern selbst sollten Steuerreformen in Angriff genommen werden und auch internationale Steuerkooperationen erfolgen, um Geldwäsche und Korruption zu bekämpfen. Auf der anderen Seite sollten auch die nationalen Finanzsysteme mittel- bis langfristig in die Lage versetzt werden, mehr inländische Ersparnisse in inländische Investitionen zu lenken (mit dem positiven Nebeneffekt einer erhöhten Widerstandsfähigkeit gegen Schocks auf den internationalen Finanzmärkten). [6]
Der Internationale Währungsfonds
Die Verschuldung der Entwicklungsländer ist vom Internationalen Währungsfonds schon mehrmals ein Grund zur Überprüfung seiner Kreditvergabekriterien gewesen. Der IWF wurde als einer der Bretton Woods Institutionen 1944 gegründet. Seine Hauptaufgabe bestand in der Vergabe von Krediten an Länder in Zahlungsschwierigkeiten und ohne ausreichende Währungsreserven. Der IWF führte im Laufe der Jahrzehnte mehrmals Reformen durch, damit die Kreditvergabe besser auf die individuellen Bedürfnisse und Fähigkeiten der Schuldnerländer zugeschnitten ist. Im Jahr 2018 überprüfte er dieses System erneut. In einer Reihe von Quotenreformen im Jahr 2008 und 2010 verlagerte der IWF insgesamt 6 % der gesamten Stimmrechte auf die Schwellen- und Entwicklungsländer.[7] Dennoch gibt es weiterhin Kritik, dass die Reformen nicht weitreichend genug sind. Sinnvoller wäre es einen agilen und geordneten Schuldenregulierungsmechanismus für die betroffenen Länder, die sich in einer Schuldenkrise befinden, einzusetzen.[8] Die 46 LDCs (Least Developped Countries) halten einen Anteil von 24 Prozent der Stimmrechte in der der UN-Generalversammlung halten, beträgt ihr Anteil an den Stimmrechten in internationalen Finanzinstitutionen wie dem Internationalen Währungsfonds (IWF), den regionalen Entwicklungsbanken bestenfalls eine marginale Rolle. In der Weltbank zum Beispiel verfügen die LDCs gemeinsam nur 4 Prozent der Stimmrechte. Und sie sind weder in der Gruppe der Sieben noch in der Gruppe der G7, noch der G20 vertreten.
Diese Machtungleichgewichte führen dazu, dass die LDC im internationalen Diskurs häufig erwähnt werden, wenn es um Fragen, die für ihre Entwicklungsperspektiven von wesentlicher Bedeutung sind, wie die Entwicklungsfinanzierung und Klimafinanzierung. Aber die daraus resultierenden Ergebnisse und Entscheidungen sind jedoch häufig auf ihre spezifischen Bedürfnisse und Merkmale abgestimmt. Diese unhaltbare Situation erfordert ein dringendes Handeln der internationalen Gemeinschaft, um über die Rhetorik hinauszugehen und Lösungen anzubieten, die den Finanzierungsbedürfnissen dieser Länder Rechnung tragen.[9]
Zwar führt der IWF aus, dass in 86 Ländern hohe Schuldenrisiken bestehen, doch auf der anderen Seite bringt er in nur gerade einmal vier Länderfällen (die nicht bereits Zahlungen eingestellt oder Restrukturierungsverhandlungen aufgenommen haben) Schuldenerleichterungen ins Spiel. In allen anderen Länderfällen mit ähnlich gelagerten Verschuldungsrisiken gibt es keine Empfehlungen oder Szenarien, in denen Schuldenerleichterungen eine Rolle spielen.[10]Insofern wird dieses Thema auch noch weiterhin auf der internationalen Agenda der Reformbemühungen zur Schuldenregulierung und Entwicklungsfinanzierung stehen bleiben.
Die Schuldenkrise im Globalen Süden und private Gläubiger
Ausgehend von der Finanzkrise 2008 sahen sich viele Länder des globalen Südens mit Liquiditätsproblemen konfrontiert. Für viele verschuldete Länder erschien es einfacher Schulden bei privaten Gläubigern aufzunehmen, da diese nicht so stark konditioniert wurden wie beim IWF. Noch im Jahr 2000 kam gut ein Drittel der Schulden afrikanischer Staaten von privaten Gläubigern, im Jahre 2019 waren es dann schon die Hälfte aller Schulden. Bilaterale Geber, die OECD und die multilateralen Entwicklungsbanken halten insgesamt nur noch 37% der Schulden, China hält 9 % der Schuldenlast Afrikas und ein Viertel der Schulden von 77 der ärmsten Länder weltweit. [11] Die Tatsache, dass private Gläubiger und China heute wesentliche Akteure in der Schuldenkrise sind, erschwert jegliche Initiative einer Entschuldung der ärmsten Länder. Es gibt kein entsprechendes Gremium, wo alle Akteure entsprechend zusammenkommen.
Die Komplexität dieser Situation erschwert auch die Frage der Einführung eines internationalen Staateninsolvenzverfahren. Tatsächlich sind Staatsschulden die einzige Art von Schulden, bei der im Falle einer Krise der nötige Restrukturierungsprozess nicht mithilfe eines rechtlichen Rahmens geregelt wird.
Weltbank und regionale Entwicklungsbanken
Die Weltbank gilt als die wichtigste multilaterale Entwicklungsbank. Sie hat schon verschiedene Reformprozesse durchlaufen. Die wichtigste Veränderung war die Umwandlung von einer Wiederaufbaubank (nach dem Krieg) zu einer Entwicklungsbank. Heute finanziert die Weltbank ausschließlich Projekte in Ländern des globalen Südens, während sie weiterhin von den Wirtschaftsmächten des globalen Nordens kontrolliert wird. Dieses stößt auf massive Kritik durch die Länder des Südens. Es gibt aber noch weitere Kritikpunkte an den Projektfinanzierungen der Weltbank. Diese beziehen sowohl auf die Kreditrahmen bzw Konditionen (Bevorzugung großer Projekte), mangelnde Beschwerdemechanismen, Reduzierung umweltschädlicher Projekte (Förderung fossiler Energien) und zu wenig Transparenz in der Projektförderung.[12]
Die regionalen Entwicklungsbanken – als zweiter Stützpfeiler des Systems der multilateralen Entwicklungsbanken – finanzieren Projekte und Programme in den jeweiligen regionalen Einsatzländern. Überwiegend stellen die regionalen Entwicklungsbanken für Investitionen im öffentlichen Sektor einen Teil der notwendigen Finanzierung zur Verfügung und gewähren zunehmend auch Kredite für privatwirtschaftliche Vorhaben (ohne Absicherung durch staatliche Garantien). Den ärmsten Ländern werden auf der Basis einer Schuldentrag-fähigkeitsanalyse entweder besonders zinsgünstige Kredite oder Zuschüsse aus den Sonderfonds („konzessionäre Fonds“) der Banken gewährt. Gespeist werden diese Sonderfonds durch Geberbeiträge, die in regelmäßigen Wiederauffüllungsverhandlungen zugesagt werden. Inhaltlich konzentrieren sich die regionalen Entwicklungsbanken auf die Armutsbekämpfung und die nachhaltige Entwicklung.
Ende 2022 beauftragten die Anteilseigner die Weltbank als größte multilaterale Entwicklungsbank mit einer Reform: Auftrag, Arbeitsweise und Finanzen sollen so überholt werden, dass „die Bank der Armen“ mit den Instrumenten ausstattet wird, die zur Bewältigung der größten globalen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts notwendig sind. Auch die Entwicklungsbanken sind dabei ihre Mittel aufzustocken, um den zunehmenden Bedarf an Geldern für Enzwicklungsfinanzierung entgegenzukommen. Es bleiben aber offene Fragen, und zwar nach der Gewichtung der globalen Herausforderungen und deren primären Bearbeitung, sowie nach einer möglichst effizienten und effektiven Operationalisierung. [13]
Die Bridgetown Initiative – Klimafinanzierung
Ein dringendes Problem für die ärmeren Länder des Südens ist die Frage der Finanzierung zur Bewältigung der Klimakrise, unter der sie oft überproportional leiden. Im Juli 2022 berief die Premierministerin von dem karibischen Inselstaat Barbados , Mottley, eine hochrangige Klausurtagung in Bridgetown (Barbados) ein, aus der die Bridgetown-Initiative hervorging. Diese wurde dann auf der COP 27 in Ägypten offiziell vorgestell.
Mit Bridgetown Initiative sollte verhindert werden, dass ärmere Länder in eine Schuldenkrise geraten, aufgrund von einer Klimakatastrophe und gleichzeitig hohen Zinssätzen. Für diese Fälle wird vorgeschlagen, Schuldenzahlungen auszusetzen, sodass die Länder mehr Geld für die Soforthilfe und den Wiederaufbau zur Verfügung haben und das Geld nicht in teure Zins-zahlungen investieren müssen. Zudem sollen die Entwicklungsbanken der Welt – wie die Weltbank und der Internationale Währungsfonds (IWF) – zusätzlich 100 Billionen USD für die Klimaresilienz der Entwicklungsländer bereitstellen[14]. „Bridgetown“ fordert auch eine Ausweitung der Kreditvergabe unter den Marktzinsen für klimagefährdete Länder, wenn sie die Gelder dafür verwenden, sich widerstandsfähiger gegen die Klimakrise zu machen. Es wird ein neuer Fond für Verluste und Schäden gefordert, der bei größeren Klimakatastrophen ausbezahlt werden soll.[15]
Die Umsetzung der Bridgetown Initiative wird auf weiteren Konferenzen im Jahr 2023 und 2024 diskutiert werden. Sie ist ein wichtiger Ansatz für die weltweite Konferenz zu Entwicklungsfinanzierung im Jahr 2025.
Alternativen zum Bretton Woods System: Die New Development Bank der BRICS Staaten
Als Konsequenz an der Kritik an der Weltbank haben die BRICS-Staaten im Jahre 2014 eine eigene Entwicklungsbank gegründet (New Development Bank).[16] Im Gegensatz zur Weltbank, die sich nach den gehaltenen Anteilen der Anteilseigner orientiert, besitzt jeder Mitgliedsstaat der Entwicklungsbank der BRICS eine einzige Stimme. Die New Development Bank soll vorrangig die Finanzierung von Entwicklungsprojekten und Infrastruktur innerhalb der fünf BRICS-Staaten sicherstellen, aber auch Projektförderungen in andere Länder (Entwicklungsländer) finanzieren. Im Gegensatz zur Weltbank sind die Finanzierungen unbürokratischer und schneller. Weiterhin werden weniger politische Vorgaben gemacht (wie z.B. Einhaltung von Klimazielen) . Teilweise sind die Finanzierungen allerdings etwas teurer. Trotzdem gibt es am Vorgehen der New Development Bank auch Kritik, da weniger umfassend geprüft wird und dann auch zum Teil wenig rentable Projekte finanziert werden. Dieses kann mittelfristig zu Überschuldungen in den entsprechenden Ländern führen. [17]
Internationale Ansätze zur Korruptionsbekämpfung und Steuerreformen
Weitere Themen für die Entwicklungsfinanzierung sind die Korruptionsbekämpfung und die Einführung internationale Steuerreformen. Korrupte Staatsführung in Verbindung mit fragilen staatlichen Institutionen erhöhen die Anfälligkeiten eines Landes für Wirtschaftskrisen und damit auch das Verschuldungsrisiko.[18] Korruption, illegale Geldströme und Geldwäsche entzieht den Ländern dringend benötigte Finanzmittel für die Entwicklung und schreckt Investoren ( Inland und Ausland), ab. [19] Korruptionsbekämpfung wird damit auch zu einem wichtigen Ansatz zur Entwicklung von Good Governance. Auch die OSZE unterstützt diesen Ansatz, und zwar in Zusammenarbeit mit entsprechenden UN-Organisationen, welche den Kampf gegen kriminelle länderübergreifende Netzwerke verfolgen. [20]
Eine weitere Strategie zur Verbesserung der Einnahme Situation der Länder bezieht sich auf das Thema Steuerreformen. Mehr als 130 Staaten haben einem neuen Zwei-Säulen-Plan zur Reform der internationalen Steuerregeln zugestimmt. Damit soll sichergestellt werden, dass multinationale Unternehmen – ganz gleich, wo sie tätig sind – einen gerechten Beitrag zum Steueraufkommen leisten. Von den mehr 130 Staaten wurde eine Erklärung unterzeichnet, in der die Erarbeitung eines neuen Rahmenkonzeptes für internationale Steuerreformen vereinbart wurde. Das Zwei-Säulen-Konzept ist das Ergebnis fast zehnjähriger Verhandlungen, die von der OECD koordiniert wurden. Es soll sicherstellen, dass große multinationale Unternehmen dort Steuern zahlen, wo sie tätig sind, und ihre Gewinne erzielen. Zudem sorgt es für dringend notwendige Sicherheit und Stabilität im internationalen Steuersystem.[21]
[1] Johannes Plagemann, Henrik Maihack: Wir sind nicht Alle – Der globale Süden und die Ignoranz des Westens, München, Beck Verlag, 2023
[2] Plagemann/ Maihack ebda.
[3] Hans Jörg Lanz, Jens Martens: Spotlight on Global Multilateralism -Perspectives on the future of international Cooperation in times of multiple crisis. Global Policy Forum, Friedrich Ebert Stiftung , Bonn, Geneva 2023, www.globalpolicy.org/multilateralism
[4] Dr. Nina Brodbeck, Jürgen Kaiser, Kristina Rehbein, Dr. Klaus Schilder, Malina Stutz: Schuldenreport 2023, Hg Misereor und Erlassjahr , 2024 https://www.misereor.de/fileadmin/publikationen/publikation-schuldenreport-2023.pdf
[5] https://www.imf.org/external/np/exr/ib/2000/deu/041500g.htm
[6] Berensmann, K., Laudage Teles, S., Sommer, C., & Walle, Y. M. (2023). Development finance at a turning point: Effects and policy recommendations (IDOS Discussion Paper 21/2023). Bonn: German Institute of Development and Sustainability (IDOS). https://doi.org/10.23661/idp21.2023
[7] Maria Kotzias, Mariana Micozzi, David Ryfisch, Romie Niedermayer: Reform of the international financial Architecture, Germanwatch, Bonn 2023, http://www.germanwatch.org/en/88062
[8] Lanz, Martens ebda
[9] The United Nations Conference on Trade and Development: Crisis resilient development finance. The Least developed Country Report 2023 , Geneva 2023. https://unctad.org/system/files/official-document/ldc2023_en.pdf
[10] https://www.ipg-journal.de/rubriken/wirtschaft-und-oekologie/artikel/hueterin-der-schulden-7034/
[11] Johannes Plagemann, Henrik Maihack: Wir sind nicht Alle – Der globale Süden und die Ignoranz des Westens,
München, Beck Verlag, 2023
[12] Bodo Ellmers: World Bank Reform: For whose benefit? Hg Misereor, Brot für die Welt, Global Policy Forum, Achen, Berlin, Bonn 2023 https://www.globalpolicy.org/en/publication/world-bank-reform-whose-benefit
[13] https://www.welthungerhilfe.de/welternaehrung/rubriken/entwicklungspolitik-agenda-2030/unvollendete-reform-der-entwicklungsbanken
[14] Maria Kotzias, Mariana Micozzi, David Ryfisch, Romie Niedermayer: Reform of the international financial Architecture, Germanwatch, Bonn 2023, http://www.germanwatch.org/en/88062
[15] https://www.un.org/sustainabledevelopment/blog/2023/04/press-release-with-clock-ticking-for-the-sdgs-un-chief-and-barbados-prime-minister-call-for-urgent-action-to-transform-broken-global-financial-system/
[17] https://www.srf.ch/news/wirtschaft/entwicklungsfinanzierung-new-development-bank-macht-der-weltbank-konkurrenz
[18] Struthmann, Philipp / Yabibal M. Walle / Helmut Herwartz: Corruption control, financial development, and growth volatility: cross-country evidence, in: Journal of Money, Credit and Banking, first published 13.04.2023 https://doi.org/10.1111/jmcb.13051
[19] BMZ: Antikorruption und Integrität in der deutschen Entwicklungspolitik ,Konzept, Bonn 2012
[20] https://www.osce.org/oceea/559827
[21] www.oecd.org/berlin/presse/mehr-als-130-staaten-und-gebiete-vereinbaren-mutiges-neues-rahmenwerk-fuer-internationale-steuerreformen.htm